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浅析产业扶贫政策落实中存在的问题及对策
 
【时间:2018-09-24】 【来源:湖北省孝感市审计局】字号: 【大】 【中】 【小】

产业扶贫是《"十三五"脱贫攻坚规划》确定的重要扶贫路径,是“五个一批”中重要的一环,是完成脱贫目标任务最重要的举措,也是激发贫困人口自生动力、实现长远脱贫的有效手段。贫困地区产业有效发展了,打赢脱贫攻坚战就有了可靠的保障。同时,产业扶贫是其他扶贫措施取得实效的重要基础,易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫都需要通过发展产业实现长期稳定就业增收。在全省组织的脱贫攻坚政策落实情况审计中,审查产业扶贫等政策措施落实情况也列为重要审计内容。但在审计过程中我们也发现了一些问题,例如产业扶贫项目造血功能不强、投入市场主体的扶贫资金存在流失风险及数字脱贫现象。需要在脱贫攻坚工作中,引起高度重视,认真分析原因,研究对策,促进脱贫攻坚工作任务如期完成。

一、存在的主要问题

(一)扶贫资金入股市场主体未达到提升造血功能的目标。

产业扶贫主要是要发展产业激活贫困村和贫困农户内生发展动力,阻断贫困发生的动因,促进贫困地区发展、增加贫困农户收入,是扶贫开发的战略重点和主要任务。脱贫攻坚工作开展以来,各地投入大量扶贫资金用于产业扶贫。主要模式有扶持贫困户创业发展、发展村集体产业、购置资产出租获取收益、建设光伏电站取得电费收益以及入股市场主体获得固定分红等。无疑扶持贫困户创业发展、发展村集体产业模式是促进贫困村和贫困户内生发展动力和长久脱贫解困的最优选择,也是扶贫与扶志、扶智相结合的具体体现。但还有部分贫困村选择入股市场主体获得固定分红模式,即:与种养殖大户(合作社)或者企业签订入股协议,将扶贫资金投入这些市场主体,获得固定分红。例如某重点贫困村2016年将投入该村用于产业扶贫的专项扶贫资金30万元入股某种养殖大户,并协议约定截至2020年的5年间每年大户向村集体固定分红6万元,协议并未约定到期股金如何处理;再如某地重点贫困村2017年分别与某汽配公司签订1年期协议,将财政专项扶贫资金25万元入股该公司,年底固定分红3万元。这种养殖大户受市场、自然灾害、自身管理等诸多因素的影响,能否持续分红保持村集体经济收入来源有诸多不确定因素,并且协议期满后,村集体获取的分红终止,村集体仍然回归穷村行列,贫困户也得不到有效带动,实际无法起到发展贫困村产业、促进贫困村、贫困户长期可持续增收的目的。再者,这种“入股”的形式并不符合上级关于激发扶贫内生动力的有关要求,实质上是把发展产业的扶贫资金通过“入股”之名转化为村级收入,把“造血”资金变为“输血”资金。

(二)入股市场主体的扶贫资金存在流失风险。

扶贫资金入股市场主体并非真正意义上的入股,真正的入股市场主体,股本结构要发生改变,市场主体要把投资入股的村集体列入股东,财务账上“实收资本”科目要反映股东投资额;村集体账上资产科目也要反映村集体还有投资在外的这部分权益。但是有的村投入市场主体的扶贫资金均直接列作支出,未记账为村级资产,一旦相关知情人员发生变化,这些投入到大户(合作社)或企业中的扶贫资金和分红资金就有可能化公为私,被个人获取或私分,存在较大的流失风险。例如在对某地一个重点贫困村的审计中就发现,该村入股某涉农企业30万元,因村集体账面上未反映30万元投资,该企业交纳的年度分红资金2.4万元,被该村负责人领取后,截留在个人手中长达1年多时间未交村集体入账。

(三)村集体收入不实问题影响出列成效。

省扶贫攻坚文件规定的贫困村出列标准之一就是村集体收入达到5万元以上。然而有的重点贫困村一无资产、二无产业,取得5万元村集体收入有一定难度,为了能顺利达到脱贫出列标准,部分村动起了“歪脑筋”。在此次审计中就发现,部分已出列的贫困村中,有的村虚报村集体收入、有的虚报扶贫项目套取扶贫资金作为村集体收入。且这种现象绝非个例,审计抽查某地14个出列贫困村,其中9个村集体收入不实。类似问题亟须引起重视,进行整改,否则将会影响整体脱贫攻坚成效。

(四)“户贷企用”扶贫小额贷款存在一定风险。

“户贷企用”扶贫小额贷款是指以贫困户为贷款主体、承担还款责任、贷款交由企业使用的扶贫小额贷款。例如某地向贫困户发放贷款利率为4.35%的1至2年期小额扶贫贷款,这个贷款交由民营企业使用,贷款到期后企业偿还本金,财政部门全额贴息,企业按贫困户投入贷款资金每户5万元的标准给予其固定分红3000元。这种“户贷企用”模式中贫困户并未实际参与生产经营,而是坐享分红,发放的小额扶贫贷款并未起到“造血”作用,难以增强贫困户自我发展的内生动力,另外这种模式也容易将企业经营风险转嫁给贫困户。根据金融部门提供的审贷资料看,这些企业中,有的有担保,有的没有担保,得到贷款的企业均无抵押,甚至有的企业明显没有偿贷能力,例如,某养殖场年营业收入仅41万元,却使用小额扶贫贷款60万元,其营业收入难以偿还贷款。企业用款还款,贷款主体却是贫困户,如果企业经营不善,无力偿还贷款,最终贫困户的信用记录中将留下“污点”,今后再想贷款创业致富就会因此受阻。

二、产生问题的原因

经过分析,产生以上问题的原因主要有以下几点:

(一)贫困村自身存在短板较多,自我发展能力较弱。

多数贫困村经济结构单一,土地抛荒现象较为普遍,有的专业合作社和大户带动作用有限,持续增收能力不强。且青壮年劳动力大多外出务工,农村留守老人、小孩居多,思想观念陈旧,科技意识不强,生产经营能力较低,缺乏致富能力门路和抵御风险的能力,脱贫的自生动力不强。

(二)村干部认知存在局限性,被动发展和“等靠要”思想较重,部分村干部为完成任务急功近利。

贫困村干部工作处于两难境地,搞产业建设担心一旦失败增加债务,不搞建设又会被认为不作为。而村两委干部中有技术、懂管理、有经营头脑的人不多,整体素质普遍不高,缺少敢担当的带头人,发展村级集体经济的愿望“雷声大、雨点小”。贫困村本身基础薄弱,产业发展没有形成气候,想发展,但是难度大、见效慢,部分村干部为了顺利脱贫验收急功近利,不考虑发展持久性。

(三)村账镇管管理不规范、不严格,资金监管存在盲点。

乡镇财政(财经)所对村级财务管理相对放松,加之村干部法纪意识比较淡薄,有的村干部采取编制项目资料套取资金,有的村干部虚报或多报支出套取扶贫项目资金,保留“包包账”,资金体外循环,甚至动歪脑筋伸“黑手”。

(四)财政资金投入有限,产业扶贫难以形成规模效益。

例如,某贫困村计划建立虾稻生态种养产业,需要整合400亩耕地,整修稻田适于稻虾养殖环境需投资80万元,若建成后贫困户可获得土地流转收入,参与打工增加收入,也可自己种养殖增加收入。然而该村仅有20万元产业扶贫资金补助,目前投入资金不足已经成为最大的困难,制约该项目的进一步发展。审计还发现少数乡镇擅自将扶贫产业项目变更为基础设施建设项目,使本来紧张的产业扶贫资金雪上加霜。

三、相关的对策建议

(一)将产业扶贫与扶智、扶志相结合,因地制宜发展产业。

各级组织和相关部门要从思想上、行动上全力支持脱贫攻坚工作。行业主管部门要主动关注市场变化,及时对产业发展趋势做出研判,提供决策服务;农业、科技等部门组织科研、技术部门人员定期上门服务,全程跟踪指导,及时解决产业开发中的技术难题;包保单位要充分发挥自身优势,扩大市场信息收集渠道,帮助贫困村因地制宜探索促进村级经济发展、贫困户真正脱贫的长期发展路径。从规划、思路、技术、资金上全面支持贫困村贫困户发展产业,切实解决制约产业扶贫的瓶颈问题,使产业扶贫这一政策措施有效发挥作用。

(二)集中资金力量做大事。

整合各项资源,协同力量推进脱贫工作,要改变以往贫困村脱贫攻坚单打独斗的现象,集中贫困村扶贫资金、人力物力,投入长期稳定增收的产业中。在县市或乡镇范围内统筹产业项目布局,通过发展集约化、规模化扶贫产业,有效带动贫困户稳定增收和贫困村长远发展。

(三)防控投入市场主体的扶贫资金和信贷资金流失风险。

财政扶贫资金应用于村集体和贫困户自主创业发展产业,而不是简单投入企业取得固定分红。已投入企业的扶贫资金应在村集体账上记“长期投资”等资产科目,同时应登记村集体资产台账,每年严格按照协议约定清收分红资金,并及时入账,防止扶贫资金流失及损失。扶贫小额贷款资金应投放给建档立卡贫困户用于自主经营发展,要坚持扶贫小额信贷“户贷户用”。同时,做好“户贷企用”存量贷款风险防控工作,确保贫困群众、金融机构和政府利益不受损失。

(四)加强教育培训及监管力度,进一步规范村级扶贫资金管理使用。

财政及相关部门要加强对村级财务的教育培训和监管力度,提高村干部的财务管理水平和知规守规意识。纪检监察机关要加大村级违纪违规问题的查处力度,对相关责任人严肃追责问责。(梁和平 李磊 余文博)

                                                                               责任编辑:刘琦

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